官员激励与中国经济（水平盖过99%经济学家）
作者：周黎安，北京大学光华管理学院教授，博士生导师
编辑：学术君
来源：北京大学光华管理学院官网
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编者按：周黎安教授被北大学生称为“从不出错的教授”，这是指他在课堂教学中极少犯错。“清晰的思路，严谨的逻辑，明确的框架，诙谐的语言，一切看似老生常谈的东西，却被周教授运用的淋漓尽致，相得益彰。那些深奥的经济学理论经过他的诠释，都变得通俗易懂。”本文可能是关于中国经济持续增长最清晰细致的梳理。
1：为什么要研究官员激励与中国经济的问题？
这不仅能了解中国经济运行的特征，更重要的是，能从官员激励的角度理解中国特色的政治经济学。
同时这个研究可以帮忙大家理解，中国经济，宏观，微观的运行特征。由于大家都是未来MBA的学生，你们很可能想了解中国的政商关系。要理解政商关系又是政治经济学。
2：为什么说理解中国经济的增长奇迹并不简单？
任何一个国家要保持长期的经济增长，一定要具备良好的政治和经济制度。良好的政治和经济条件是这个国家经济高速增长根本性的前提。
几年前国外的经济学家有一个研究，根据司法制度、资本市场、金融机构这些方面的质量标准对150多个国家进行排名，在这个排名当中，中国处在第148位，基本上属于垫底的位置。也就是说中国的制度按他们的标准是非常落后的制度，各项排名对中国都是不利的。
那么为什么看上去落后的政治和制度下又出现中国增长的奇迹。世界银行的专家和很多经济学家，他们长期研究发展中国家，发现很多发展中国家——非洲、拉美、东南亚，这些国家他们的经济增长长期是缓慢的，增长的业绩是非常糟糕的。所有的研究证明，导致这些国家迟缓增长的根本的原因是这些国家的政府，不是低效率腐败的就是制定了极为糟糕的政策。也就是说这些发展国家中，政府是经济发展的瓶颈。而我们中国在过去30多年中，政府，尤其是地方政府，在经济增长当中扮演的角色大都是非常积极的。
为什么中国能够解决政府的难题？这个背后又是什么？所以这里又提出怎么理解中国过去30多年发生的经济奇迹的问题。
3：中国经济增长崩溃论的基本点是什么？
基本点就是说，这些西方的观察家，他们看到中国经济出了一些问题，比如说粮食安全问题、国有企业经营困难、银行体系呆坏帐的问题、房地产的泡沫等等，看到任何一个问题出现的时候，观察家都要下一个结论就是中国经济要崩溃。导致崩溃论的出台是因为他们认为中国的增长是非标准的增长，非常规的增长，认为这个增长是不可持续的。你看到有问题的，或者出现问题信号的时候，你就认为这个经济一定会出现问题。这是中国经济增长，在这个过程当中，一直有各种各样的崩溃论。
4：中国的地方政府在经济增长中发挥着怎样的作用？
在过去二三十年的时间里面，中国个各级政府，在各个地区的经济增长当中扮演着非常重要的角色，他们对地方经济增长的关注度在世界上都是罕见的，他们的热情，背后的制度框架是什么样的？我们从这里也许能理解中国经济增长的原因，从中国基于地方政府政治经济学的角度来研究中国经济增长的原因。
首先，在中国各个地区，我们可以看到各级地方政府其实掌握了大量的关键性经济和政策资源，这些资源对于企业的发展至关重要。你可以想一下，政府手里有财政资金，有各种各样的专项资金，可以给企业提供补贴，可以申请各种资金。政府手里控制行政审批，要拍卖企业、上项目要政府提供审批。地方政府虽然不能直接控制银行的信贷，但是政府可以用它的土地，财政资金做抵押，去银行贷款，在信贷方面有大量的投资平台给企业提供信贷的支持。
特别重要的是土地都是依赖于地方政府。除此之外，还有税收，虽然税息税率是中央政府决定，但是政府是执行税收的，在这里面有很多的空间。一个企业发展依赖的关键性的投入都控制在政府手里。在中国特殊的行政体制下，地方政府拥有了大量的自由处置权，不是政策禁止的也不是政策支持的，总之有很多变化和变通的空间，这就是自由处置权，或者自由裁量权，有一个人把这个自由处置权解释为合法的。它可以帮助你这个事做成，也可以阻碍你。这个权力掌握在地方政府手里。在中国的行政体制下，地方政府一方面面对中央，他面临怎么执行中央的政策，或者给企业提供保护，甚至抵消中央政府过度的监管。另一方面，地方政府直接面对企业，给企业提供服务和政策。怎么打造良好的商业和服务环境，地方政府在这里面也是很关键的。
在中国，地方政府其实处在非常独特的一个位置上，这个位置决定了它在中国的地区经济发展当中，扮演了枢纽或者中心的位置。所以我们要理解了解，我们说一个地方离开了地方政府和地方官员的协助和推动是难以发展的。我想这是中国国情决定的。
5：什么叫做政治锦标赛？
政治锦标赛，这是我理解中国地方官员的关键词，也是一个核心的框架。实际上借用了体育比赛的锦标赛。一说锦标赛大家就明白，篮球比赛，开始是32个球队，前16，前8，前4，前2名，这就是逐步淘汰的锦标赛。用体育比赛锦标赛的模式看中国官员的晋升是非常像的。
这里面需要考虑的关键问题是，官员竞争取决于什么因素？从八九十年代开始，考核地方政府的主要官员考核的指标是这个地方的经济发展，这个模式也就称之为GDP之战。从X到李克强总理都说，不要完全以GDP论英雄，我们要淡化GDP。但在过去相当长一段时间我们考核官员是考核这个官员所在辖区经济发展的水平，这个发展水平，决定了这个官员的政绩，成为官员晋升的核心标准，官员对GDP数据增长率非常的关心，因为这个决定他们官场的命运。这是锦标赛模式基本的描述。
官场竞争是非常强调主要的官员在你的辖区内所取得的经济发展的绩效的。所以这些官员为了能够增加它的竞争机会，必须动用它手里所有的关键性资源，不管是经济的还是政策的，还是其他方面的，比如说资源控制权，转向怎么增加这个地方的投资机会，怎么改善这个地方投资环境，怎么建好基础设施，怎么吸引更多的企业到这里投资。所以出现很有意思的特点，各个地区有非常激烈的经济竞争，这些经济竞争是由地方主要官员所处的官场竞争决定的。
官场竞争驱动了地区的经济竞争。官员要竞争，要比同级官员做的好，所以要提供政策和服务。我们老担心中国是集团政府，我们政府权力是无限的，法制不那么发达，企业担心权益得不到保障，担心投资安全。现在因为有官员竞争，官员从自身利益出发想各种办法给你提供各种服务，提供各种保障和承诺，让你来这个地方，尽可能保证你的投资收益。中国的产权保护，更多的不是通过比如说司法途径。因为我们通过法院保护的话，效率相对较低，因此更多的是通过官员提供的行政保护。这些官员从自身利益出发，想办法给你提供政策保护，如果服务不能到位的话，这些企业家就会离开这个地方，会减少对这个地方的投资。
正是因为通过官场竞争约束了地方官员对企业产生的各种各样的伤害，以及把掌握在地方政府的资源，用于发展这个地区的经济。我觉得这是一个非常重要的特征。
6：地方政府是怎么给企业提供政治保护，怎么支解中央政府过度监管的？
经济学里面，我们说政府可以扮演掠夺之手，也可以变为帮助之手，或者协助之手。其实一个地方政府怎么从掠夺之手到协助之手的转换，我觉得中国非常重要的条件，就是以经济增长为核心的政治保护。
因为有政治保护，不仅给企业提供了良好的商业环境和基础设施包括各种各样的有效服务。在中国这样特殊的环境，地方政府还扮演了一个极其重要的角色——抵消来自中央政府的个中国过度监管。因为中国是一个管制集团，现在提出来简政放权，让各个部委拿出简政的清单。由于部委设置的各种各样的条例，各种各样的门槛导致中国办事便利度排名那么落后。我相信地方政府在这里面提供了很多的帮助，地方政府帮企业岛中央政府办企业，或者地方政府用自己手的处置权给企业提供很多便利。你看世界银行排行榜的话，我在中国办企业，我盖多少章的话，跟刚果，赞比亚没有什么区别。但如果政府觉得你在这里办企业对地方有影响的话，政府就帮你办了。
最著名的例子就是吉利。1996年进入 42 32095 42 13550 0 0 5047 0 0:00:06 0:00:02 0:00:04 5046吉利进入中国，李书福原来是草根企业家，做摩托车、冰箱，后来他想做中华第一车，想进军汽车行业。但当时他完全不具备任何能力，第一没有技术，第二缺资金。开办汽车企业，当时至少需要5亿人民币，他手里充其量有1亿，他没有钱，也不可能向银行贷款，他是民营企业家贷不了多少钱，更关键的他没有造车的牌照和手艺。最后四川德阳有一个汽配厂经营不好倒闭了，李书福把它收购了，拿到了牌照。拿到牌照以后他理应应该去四川，但是他去台州发展了，他打了一点擦边球。他生产低端车，后来他做起来了。2009年利用世界金融危机，他就宣布要收购沃尔沃，但是需要18亿美金。当时他动用了他全部的力量，大概筹集了10亿美金，还差8亿美金。不仅是收购的资金，包括后续的投资，以及土地，工业配套所有的条件，他怎么完成这个收购呢？
那个时候这个收购几乎不可能。一个国内民营企业家要收购沃尔沃这么高大上的企业几乎很难想象。但是李书福找到地方政府，靠地方政府给他支持，利用地方政府的竞争。跟十几个省会城市，直辖市，地级市谈判，如果你支持我收购沃尔沃，我在你这儿投资建厂，我年产20万，30万辆车，任何政府对这个都很感兴趣，包括北京，成都，大庆，所有的城市都积极响应，你要钱我给你钱，你要土地我给你土地。最后李书福本人来选，这十几个城市里面，哪些是我心仪的对象，最后挑了4、5个城市成为他的合作城市。通过地方政府的支持他完成了收购。
从这个故事里面大家可以体会到，像李书福这样有企业家的抱负和企业家的才能，怎么在夹缝当中生存，怎么通过地方政府创造的条件，怎么让自己发展的很好。地方政府，中央政府和企业中间，地方政府扮演了什么样的角色。
7：官场竞争与市场竞争的区别在哪里？
官场跟市场竞争是非常不一样的。虽然都是竞争，都会带来活力，如果你把官场竞争跟企业间的市场竞争比较的话，你还能看到官场竞争有鲜明的特征。最根本的区别在于官场竞争是一个零和博弈，两个企业的市场竞争可以是正和博弈。如果我们通过合作产生正利润，我们有一个良好的分配利润的方案，我们两个企业就可以合作。但是两个官员如果同时竞争一个位置，这两个官员间就不会存在任何合作的机会，因为他们之间一定是零和，两者之间不可能合作，官场竞争更激烈，更恶性，缺少合作的空间。相比企业来讲，可以搭档，可以握手言和，但是官员是没有合作空间的。
第二官员跟企业家的差异，企业家把企业看成生命，希望它永续生存，官员只关心任期内的绩效。因为中国考核任期内的绩效。你对这个地方经济发展的关注，只关注任期内绩效能不能体现，对于任期之外尤其是任期之后的发展已经不在他的考虑范围之内了。
第三官员只关心考核的指标，比如说GDP，财税，不考核的指标他就不那么关心了。这里面也有很多扭曲的效益。
8：怎样从本质上改变政治锦标赛带来的增长模式中的问题？
政治竞标赛带来增长模式当中几乎所有的问题，粗放型，高投入，高成本，高消耗。现在我们讲经济增长方式的转型，这届政府非常强调。但是从我的观点来看，整个经济增长模式的转型，本质上是官员考核制度，或者官员激励方式的转型。因为这个东西不改变的话，刚才我们说的所有的东西是很难改变的。从中央到地方反复强调，淡化GDP，不以GDP论英雄，要增加民生的指标，要增加环境保护的内容，这些都是对的，想办法让官员面对更加平衡的激励。
9：怎样完善官员考核？
根据我们对政治竞标赛的研究，如果你仅仅靠增加一些指标，比如说环境，民生，医疗，教育，这些都加进去。但是如果加进去，考核就越来越复杂，指标越多，权重就越多，官员就越来越不清楚，某一个行为对我后面的分数有什么影响。我觉得现在考核的方向不仅仅增加指标，可以削弱过去的问题，但是更根本的要让这些官员考核由原来自上而下的考核结合到自下而上的考核。我们可以发挥现在已有的体制，让人大、政协的代表可以对当地官员进行评估，对他们命运产生影响。这个评估比打分更好。因为不需要设指标和权重，由代表根据所在领域给官员打分。这样就避免了刚才说的问题，通过完善指标，可能会让整个考核变得更加主观和复杂。
10：未来政府的作用应往哪个方向发展？
因为刚才讲的，官场有竞争机会才有激励，没有竞争机会就想别的事，就腐败了。官位是有限的。中国的官场体制非常的发达，在古代就有官和品的区分。官是职位，是不能动的，但是我可以通过调品，就是待遇，就是你的级别，品是无限的。通过调品，就给这些官员提供了一个，你位置可以不动，但是我可以给你不同的待遇，这样反映你工作的绩效，反映你对国家或者对制度，或者政府带来的贡献。所以品是一个调整的方向。
另外一个可以考虑的，中国可以区分主政官和事务官。比如说我提供政府服务的，我按我的技术级别发展我可以成为高级的行政官，我不是往上升的，我就在这个位置上，随着经验的积累，我的技术等级越来越高，这样官员可以分流，一部分表现好可以做官，有一些人可以做吏，就是做技术和服务，通过我的技术和服务提升我的待遇，提升我在职业上发展的空间。我觉得通过这个办法，可以这个问题。
11：本届政府经济上重结构调整，对政治锦标赛的影响有哪些？
一是说要调结构，稳增长，以前叫促增长，现在是稳增长，增长也是很重要的目标，但是不是最重要的目标。最重要的是调结构，包括淡化GDP，都是为了配合调结构做的。因为你要调结构，要改变增长方式，所以必然要减少对GDP的依赖，所以这是组合，通过这个组合对官员带来影响。中国的增长方式要改变，优化结构，提高企业效率和创新能力，中国一定走这个路，这个方向没有问题的。现在我的担忧是什么？淡化GDP，强调调结构，但是调结构怎么考核官员调结构的收益。我做完以后得有人评价我，我的竞争机会有没有改变，因为他们关心官场上的利益，所以这得有配套的东西。
所以我觉得研究中国官员的激励，就像我们研究企业治理一样。官员就是人民公仆，不用研究激励，但是放在现实当中很困难。中国的官员，有两个核心词，一个是激励，一个是约束。一定是在激励和约束间寻找一个平衡，这样才能改变政府的行为。通过这个研究，为你怎么改变制度提供必要的思路。
12：有什么案例体现了对政治锦标赛应用？
我们说的政治锦标赛，说的是从市场加官场的特征，去理解中国经济运行的特征。这里我讲一下万达的案例。万达在商业模式上是非常成功的，从房地产转向商业地产。万达的成功本质是政商模式的成功。急政府之所急，想政府之所想，能和政府产生非常密切的关系。
比如说万达的核心产品就是万达广场。万达广场里面有一个非常核心的要素，这也是王健林军事化的思想，他要求万达广场从开工到运营一定要在18个月之内完成。地方政府官员的平均任期3-3.5年。一年半的工期可以保证任何官员在他任期内看到效果。但在国外这么大一个商业项目通常需要四到五年。万达集团专门有一个政府研究院，里面有100多位研究人员，因此做任何项目，都要对官员做非常细致的考察。核心是要像研究客户一样研究具体的官员，要把焦点放在官员个人身上。这对理解中国成功企业背后的政商元素，包括怎么跟政府打交道都会有一些启发。这就是中国特色的政治经济学。
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